Portugal na Encruzilhada da Nova PAC: Descentralização, Sustentabilidade e Proteína Vegetal

No contexto da proposta da Comissão Europeia para a Política Agrícola Comum (PAC) pós-2027 e do novo quadro financeiro plurianual da União Europeia (2028–2034), este texto analisa as principais mudanças estruturais, orçamentais e políticas da PAC, com especial atenção às suas implicações para Portugal. Aborda a descentralização da gestão, a fusão dos fundos e a redução orçamental, bem como as preocupações quanto ao enfraquecimento dos compromissos ambientais e sociais. Estabelece-se uma ligação com a necessidade urgente de promover a diversificação proteica, nomeadamente através do apoio à produção de leguminosas, uma área onde Portugal continua fortemente dependente de importações. 

Enquadramento

No dia 16 de julho, a Comissão Europeia apresentou duas propostas com implicações significativas: uma sobre a PAC pós-2027 e outra relativa ao orçamento da União Europeia (UE) para o período de 2028–2034 (quadro financeiro plurianual).

A PAC é a política mais antiga da UE e visa garantir alimentos seguros e acessíveis, rendimentos justos para os agricultores e a proteção ambiental. Está estruturada em dois pilares (apoios diretos e medidas de mercado no primeiro pilar, desenvolvimento rural no segundo) e visa adaptar-se continuamente aos desafios económicos, ambientais e sociais da agricultura europeia. Desde 2023, cada Estado-Membro, como Portugal através do Plano Estratégico da Política Agrícola Comum (PEPAC), elabora um plano estratégico para aplicar os fundos da PAC conforme as suas necessidades específicas, sujeito à aprovação e acompanhamento da Comissão Europeia.

Contudo, segundo um relatório especial do Tribunal de Contas Europeu, a PAC teve pouco impacto na redução das emissões de gases com efeito de estufa, apesar de ser um dos seus principais objetivos. Também são feitas várias críticas à apropriação dos apoios por um determinado número de proprietários de terras e à distribuição desigual dos fundos com base na dimensão das explorações, resultando no facto de que 80% dos fundos da PAC são atribuídos aos 20% maiores produtores.

Nova proposta da PAC

Agora, a nova proposta para a PAC pós-2027 visa um sistema de execução mais simples e flexível, fundindo os dois fundos dos pilares atuais. Isso significa que, em vez de ter dois pilares separados, haverá uma abordagem mais integrada, onde as medidas de desenvolvimento rural serão financiadas como parte dos Planos Nacionais e Regionais de Parceria, juntamente com outros programas de financiamento. O objetivo é melhorar o planeamento estratégico, atender às necessidades locais e setoriais, e simplificar a gestão para as administrações nacionais. É um facto que elimina as obrigações mas tal não se traduz num reforço de incentivos para a agricultura. A PAC deverá passar a ter um orçamento de €300 mil milhões, abaixo dos €387 mil milhões da atual PAC 2021-2027. Ajustado aos preços reais de 2025, isso representa uma redução de aproximadamente 30% (redução de 22% a preços correntes). 

Caso português: oportunidades e responsabilidades

A PAC deixará de ser um fundo independente e passará a ser integrada num único “mega fundo”, juntamente com os gastos para coesão e desenvolvimento rural, a ser gerido a nível nacional. A Comissão Europeia propõe alocar 33,5 mil milhões de euros a Portugal no próximo orçamento, sendo 31,6 mil milhões de euros para a alocação geral, incluindo agricultura, e 900 milhões de euros para o Fundo Social para o Clima. Portugal surge como o nono país da UE com maior dotação nos planos de parceria, mas a comparação com orçamentos anteriores é difícil devido à reestruturação dos fundos.

Na prática, a Comissão propõe uma maior descentralização na aplicação da PAC, conferindo mais controlo aos Estados-Membros. Contudo, com uma menor capacidade de coordenação e fiscalização por parte das instituições europeias, a proposta poderá enfraquecer os padrões ambientais e sociais, agravando as desigualdades já existentes na Europa e comprometendo áreas críticas como a conservação da natureza e a segurança alimentar. 

Em particular, incentivos ambientais irão sofrer alterações. Os ecorregimes, por exemplo, serão integrados nas medidas agroambientais e climáticas, que continuarão a ser voluntárias e exigirão cofinanciamento por parte dos Estados-Membros. A ausência de financiamento obrigatório para práticas ambientais levanta preocupações quanto à falta de ambição e impacto limitado.

Os ecorregimes (atualmente no primeiro pilar) e os Compromissos Agroambientais e Clima (no segundo pilar) demonstraram, até aqui, algum potencial para promover práticas agrícolas mais sustentáveis. Mesmo reconhecendo a necessidade de reduzir a burocracia para os agricultores, importaria manter e melhorar estes instrumentos. Estas medidas poderiam apoiar, por exemplo, a atual necessidade de diversificação proteica, com especial foco nas leguminosas. Contudo, mesmo aos dias de hoje, estas práticas continuam a ser subutilizadas.

Isto ocorre num momento em que a presidência dinamarquesa do Conselho da União Europeia destaca como prioridade a implementação de um plano europeu para alimentos vegetais e uma estratégia comum para proteínas. No passado dia 14 de julho, numa sessão pública do Conselho de Agricultura e Pescas, os Ministros da Agricultura da UE debateram precisamente a diversificação das fontes de proteína na Europa, e Portugal manifestou apoio à produção de proteínas vegetais, sublinhando o papel da inovação para uma agricultura mais sustentável e resiliente. 

No entanto, pelo menos ao nível da PAC, com a proposta atual da Comissão, não existe um enquadramento europeu vinculativo que obrigue os Estados-Membros a seguir esta direção, cabendo agora a Portugal decidir se concretiza esse compromisso político em ações e investimentos concretos no plano nacional e, recorrendo eventualmente a ferramentas como o Plano Nacional e Regional de Parcerias e Fundo Social para o Clima. Se não agir, o país poderá perder uma oportunidade para assumir um papel de liderança na transição para sistemas alimentares mais sustentáveis e resilientes, alinhando-se com os objetivos partilhados pelo Conselho da UE.

A revisão recente do Plano Nacional Estratégico para a PAC (PNEC 2030) introduziu uma linha de atuação que promove uma dieta alimentar de baixo carbono, destacando a criação de uma estratégia nacional que promove o consumo de proteínas vegetais, com especial enfoque nas leguminosas. A linha de atuação refere o PEPAC como principal instrumento para respetiva concretização, pelo que se apela a que Portugal recorra a esta flexibilidade da PAC para parcial ou total concretização da medida. 

Relação entre as novidades da PAC pós-2027 e o caso de Portugal

Descentralização e transferência do segundo pilar para gestão dos Estados-Membros

• A proposta da Comissão Europeia elimina o financiamento obrigatório para o desenvolvimento rural, transferindo para Portugal, à semelhança dos outros Estados-Membros, a responsabilidade sobre políticas de apoio a práticas agrícolas sustentáveis.
• Em Portugal, onde a utilização dos instrumentos ambientais da PAC para a diversificação proteica e a promoção das leguminosas já é limitada, esta mudança tem pouco impacto em termos de alterar incentivos à diversificação proteica (uma vez que já são, aos dias de hoje, significativamente reduzidos), mas compromete o estímulo às práticas agroecológicas. Por isso, apela-se a que Portugal atue em consonância com as suas declarações públicas de apoio à promoção da proteína vegetal e sistemas alimentares mais sustentáveis e resilientes.

Flexibilidade sem metas claras

• A proposta dá liberdade aos Estados-Membros para definir o grau de proteção ambiental, mas carece de mecanismos de responsabilização e indicadores claros.
• Por exemplo, no caso português, onde já há subutilização dos ecorregimes para leguminosas, isso pode levar à omissão completa dessas culturas como foco do apoio , caso o governo não estabeleça metas ambiciosas, em linha com o estipulado no PNEC 2030.

Ponto Positivo: limite ao apoio baseado em hectares e foco nos jovens agricultores

• A limitação do apoio por hectare pode beneficiar pequenos e médios agricultores, incluindo jovens, que são cruciais para inovação e diversificação.
• Portugal pode aproveitar esta oportunidade para direcionar melhor os fundos para apoiar jovens agricultores empenhados em produzir culturas leguminosas e adotar práticas sustentáveis, o que é fundamental para renovar o setor.
• Contudo, isso exige políticas claras e recursos suficientes, que estão dependentes das decisões autónomas do país.

Considerações finais e recomendações

Não obstante as recomendações do Diálogo Estratégico sobre o Futuro da Agricultura e Alimentação – um documento que reuniu 29 importantes partes interessadas dos setores agroalimentares europeus e que apelou a que a próxima PAC se concentrasse em fornecer apoio socioeconómico aos agricultores mais necessitados, promover resultados ambientais positivos, fortalecer as condições para as zonas rurais e criar um Fundo de Transição Justa, complementar e temporário, para acelerar a transição sustentável do setor – essa não parece ser a trajetória que está a ser seguida.

Apesar dos desafios colocados pela proposta da PAC pós-2027, Portugal continua a ter a oportunidade de assumir um papel de liderança na transição para uma agricultura mais sustentável, justa e resiliente.

Para tal, recomenda-se que o país aproveite a flexibilidade oferecida pelo novo modelo para integrar de forma ambiciosa a diversificação proteica e a agricultura sustentável nos seus planos nacionais, com especial foco nas leguminosas, alinhando-se com os compromissos climáticos, ambientais, de saúde pública e de segurança alimentar. Priorizar o apoio a jovens agricultores, definir metas claras e utilizar novos instrumentos serão passos essenciais para garantir que esta transição não só seja possível, como beneficie as gerações futuras.